朱炎军 夏人青：走向“内部改进”质量评估模式——美国高等教育质量评估的转变及启示

　　一、美国高等教育质量评估的两种范式

　　早在20世纪80年代，美国国家高等教育管理中心副主席尤厄尔（Peter T.Ewell）就指出高等教育质量评估可能出现“外部问责”和“内部改进”两种对立的范式。事实上，无论是评估运动初期各州关于质量评估的要求，还是2006年的“spellings commission”报告，所隐含的一个基本事实是：高校需要回应国家的质量标准要求，据此判断高校的质量，并以此作为高校资源、声誉和价值增值的依据，这就是“外部问责”范式的基本出发点。作为被评估对象，高等学校一直坚持认为评估只是质量改进的手段，反对采用某种标准来判断高校质量的高低。由于出发点不同，在20世纪80年代，各级政府在实施评估政策的过程中，产生了“双峰回应”现象，即一部分高校肯定了评估的重要性，但是拒绝将其纳入计划、预算和评价教学的活动过程中；另外一部分高校虽然将评估融入学校的各种活动过程中，但是仅仅停留在表面，评估结果影响甚小。

　　两种评估范式的出现，其实就是高校与政府、行政与学术博弈的表现。通过表1可以清晰地看出两种评估范式的区别。目的、角度和主要特征解释了两种评估范式理念上的差别；测评范式、评价方式、参照点以及对于结果的处理解释了方法和运用上的差别。

　　表1质量评估两种范式的比较

 

　　在“目的”上，基于“质量改进范式”的评估主要是为教学质量改进提供数据支持；“问责范式”下的评估主要是为政府和社会评判高校的绩效提供依据，并且作为高校是否能够继续获得资助的评判标准。“角度”方面的差别主要是指评估的实施主体和评判主体，“质量改进范式”的评估主要是由学校教学人员和管理者实施，以内部视角收集和分析教和学的运行信息；“问责范式”下的评估主要是由学校外部的评估群体实施，从外部视角评价高校的教育活动。“主要特征”方面，“质量改进范式”表现为一种参与性评估，强调形成全员参与评价的文化；“问责范式”是一种服从性评估，表现为高等学校遵从外部评估制度的规定接受评估。

　　理念上的区别暗示了评估过程和结果处理上的差别。在“测评方式”上，“质量改进范式”的方式较多，包括诸如采用标准化测试、学业考试、顶峰项目、技能展示、档案袋以及嵌入在课程中的各种任务等等都可以作为信息收集的方式；“问责范式”主要在于横向比较，因此该范式更强调标准化测试和调查。同样的，“质量改进范式”倾向于运用定性和定量相结合的方式对结果进行分析；而“问责范式”则主要采用定量的方式分析结果。相对应，“质量改进范式”主要参照的是先前水平、其他院校情况以及自我预设的目标；“问责范式”主要参照的是其他院校和项目的实施情况，或者是固定的质量标准。此外，由于“质量改进范式”目的在于内部质量改进，因此评估结果会反馈给高校内部各个部门，并且要求各个部门针对结果进行交流，并就进一步提升质量采取行动；“问责范式”下的评价结果是外部利益相关者对其有效性进行评价的依据，并且评价结果需要以报告的形式向社会公布。

　　从评估运动诞生至今，两种评估范式一直处于争论中，无论是“质量改进范式”主导下的评估实践，抑或是“问责范式”下的评估行动均无法完全取代另外一方而单独存在，只是在特定的条件下，一种范式会占据主导地位，另一种则居于从属地位。近年来，“质量改进范式”逐渐占据主导地位，并呈现以下特征。

　　从评估目标上看，美国高等教育质量评估由弥补性向引导性转变。评估运动伊始，无论是认证组织的专业认证和机构认证，或是州政府对高等教育“公共事务”（Public Agenda）责任的评估，乃至各种大学排名，本质都是标准性评估。认证组织、社会机构、政府等外部机构对评估产生的各种数据，参照横向标准进行评价，以此确定高校质量的高低。高等学校依据评估结果和质量标准之间的差距，对高等教育投入、设施和活动进行弥补性建设。这种评估方式造成了高等学校的被动性，且将质量建设的重点局限在资源投入、资源利用率和产出比方面，忽视了学生的学习发展。伴随着评估理论和技术的成熟，这种以“资源评价”和“声誉”为主的弥补性评价逐渐转向以“价值增值”为主的引导性评价。这种评估范式的转变，改变了高等教育机构对外部监控和评估机构的依赖，通过预设目标引导高等学校的自我质量行动。高等学校不再将评估看成是资源型弥补和增加声誉的手段，也改变了被动地思考如何弥补资源投入不足的现状，而是立足现实，借鉴优秀经验，为自身的发展打下坚实基础。

　　从评估内容上看，美国高等教育质量评估由注重资源效率向注重学生学业结果转变。从20世纪70年代开始，在高等教育财政体制改革的背景下，“基于结果的绩效”成为高校资源输入和使用的主要依据，由此引发了高等教育领域的“新问责运动”。进入到20世纪90年代，与强调绩效的“政府重构”行为相适应，针对高等教育的评估更加强调绩效。与此同时，认证机构也掀起了“高校活动的有效性”质量评估探索。与强调绩效问责不同，认证机构的“有效性”探索主要在于为高校的内部“质量改进”提供支持。如中北部高等教育委员会（HLC）的学业质量改善项目（AQIP）；南部学院和学校协会（SACS）的质量提升项目（DEP）等，这些项目史无前例地将关注度重点转移到学业挑战度等内部教学质量方面。20世纪90年代中期，六大区域性认证组织将学生学习结果纳入认证标准，要求高校在课程、专业和学校三个层面建立目标明确、系统的学生学习结果评价体系。相对于强调绩效产出的问责评估，学业结果评价更加强调高等教育从事“培养人”活动过程中的自我改进。进入到21世纪以后，美国社会掀起了包括大学生学习性投入调查（NSSE）、大学生学习评估（CLA）等多项有关学习结果的评估工具和项目。学习结果评价的逻辑起点在于“关注学生学习增值，强调教育成效的证据是学生学习成果评估”，通过测评促进高校为学生的学习和发展进行持续不断的改进是学习成果评估的最终目的。由此，高等教育评估的“质量改进范式”兴起。虽然该范式的转变遭到了政府的抵制，尤以在教育部长玛格丽特·斯佩林斯（Margaret Spellings）主持下出台的《领导力的考验——规划美国高等教育的未来》（2006年）为代表。但是，美国联邦议会对该文件中有关绩效评估和问责评估的否决，以及学业结果评估发展的强大动力表明了美国政府和社会以及教育界对质量改进范式的认可。

　　从评估结果看，美国高等教育质量评估由绩效评价转向定量和定性评价相结合。在问责时代，美国质量评估最主要的关注点从结构安排或资源输入转向学校绩效，如许多州在20世纪八九十年代开始推行新的激励机制，其目的就是为了综合考虑学校的资源输入和绩效输出需求，政府的资金回报取决于学校在特定领域的绩效评估。在此背景下，很多企业管理方法在高校质量管理中得到了运用，如目标管理法，项目—规划—预算系统、成本分析、资源利用研究等等。绩效指标的测量和评价能够提供学校运行的基本信息，反映学校办学的效率和效益，但是也存在着一些片面性和局限性，尤其是忽视了高等教育是一种培养人的复杂活动的特征。进入到21世纪，美国社会在开展质量评估的过程中，不再单纯地片面追求定量方法，而是把量化评估与定性评估相结合，以此提高评估的效果，如2003年，美国中北部认证协会修改的认证标准中，其指标体系就是偏向定性。美国社会越来越关注的毕业率、就业率以及升学率的评估，则是一种定量评价。此外，定量和定性评价并用的评价方式也越来越受到重视，尤以大学生学习评估的盛行为典型代表。

　　三、美国高等教育质量评估的走向：大学生学习和发展评估

　　随着美国社会对机构认证和各种问责评估的理性反思，人们发现，由于高等教育的本质是培养人的活动，对高等教育质量的评价，无论如何也绕不过学生这一高等教育最重要的“顾客”。因此，对于绩效评估的修正也逐步伴随着这一理念的兴起而展开。在这一理念的影响下，对学生学习和发展的评估已经成为当前美国高等教育评估中的一股强劲潮流。学界和社会各界对学习和发展评估的理解也基本达成共识，即高等教育质量主要体现为学生接受大学教育或参加特定课程、参与和经历高等教育的结果。

　　除了美国社会对整个教育评估的关注外，大学生学习和发展评估有其特殊的背景。首先是价值增值评估理念的兴起。伴随着基于“资源评价”和“声誉”导向的评估模式的实施，美国社会发现以硬件和外在指标为主的评价既不能反映学生实际的学习经历与参与程度，也无法反映院校在提高学生的学习效果方面所做的努力，更无法体现各院校为提高质量形成的特色。在对此进行理性反思后，教育界和学术界提出了“价值增值”的新理念，即考察在一定的高等教育环境中接受教育后的学习效果产出。此外，价值增值的学习一定程度也反映出了资源的利用率和效益水平，符合绩效评估的需求。高等教育质量评估从“投入”走进“产出”，从资源评价、声誉评估转向价值增值。其次，问责与质量提升的融合诱发了学生学习与发展评估的兴盛。“问责”和“质量提升”由冲突走向融合是历史发展的必然。因为无论是外部问责范式下的绩效评估，还是内部质量提升下的学生发展，本质都是要求高校合理运用各种资源。从这一角度来讲，大学生学习发展评估既是应对外界公众之需，也是高校内部自身发展之需。最后，学生在评估中主体地位的回归。从院校评估、专业认证到大学生学习和发展评估，反映的是学生主体性的不断提升。随着美国高等教育的发展，大学的类型和职能愈加多元化。但是无论是多元巨型大学还是多功能大学，最根本和核心的依然是人才培养。加上美国高等教育的消费者导向理念的兴起，作为高等教育接受者的学生本人在高校中的“当事人”地位不断增强。大学生学习和发展评估保证了高等教育活动中的学生参与度，直接反映了学生的价值诉求，体现了学生的广泛参与。从评估结果看，其更加有利于制定正确的教育政策，设计教学方法，合理配置教育资源，帮助学生达到预期目标。

　　目前，美国大学生学习和发展评估的工具与项目涉及输入阶段、学习过程、学习结果等学生学习的各个方面，在专业性和广泛性上呈现出明显的特点。具体而言，这些特点主要包括以下几个方面。

　　一是政府和社会机构的多重参与。作为经费资助者和外在问责的主体，联邦政府与州政府通过制定政策、创立评估机构、设立评估项目等多种方式参与学生学习和发展评估，典型代表就是始于2000年的“Measuring Up”项目。该项目由美国国家财政部与高等教育中心共同制定，由各州政府负责具体实施，通过“检测学业完成度、能力提升等指标达到提升各州‘教育资本’的目标”。此外，作为外部利益相关者和具体的实践者，各种认证组织和协会积极参与学生学习和发展评估中的工具和标准制定，组织人员培训等，扮演着越来越重要的角色。这些机构与高校合作，其研究人员与教师、研究者紧密联系，对学生学习和发展评估进行积极干预，提升了评估的成效，增强了学生学习发展的科学性。

　　二是评估方法的多样化和科学化。学生学习与发展的内涵是丰富的，用于证明的材料也是多样的，不同的评估机构根据评估目的和定位选取各种能反映学生学习发展的材料、证据。为了评估的科学化和准确性、降低评估成本，各类先进的评估手段、工具、统计方法被不断引入评估。目前，全美已经建立了不同层级、多样化的学生学习和发展评估项目，知名度较高有1988年、2000年和2002年分别开始实施的大学生学术能力评估（CAAP）、全国大学生学习性投入调查（NSSE）、大学生学习评估（CLA）等。此外，在高等学校内部，包括高校、学院以及系科等各个层级也都建立了不同的评估项目和方案。多元化的评估工具、方法等为高校提供了更多的选择性，增强了自主性，也增加了不同评估机构和协会之间的竞争，从而促进了学生学习和发展评估朝向更加优质、科学的方向迈进。

　　三是评估范围的广泛性。目前，美国学生学习和发展评估范围逐渐扩大，全国性统一的评估工具也逐步增多。参与评估的高校遍布全部范围，类型多样，既有顶尖的研究型大学，也有大众化的社区学院，甚至包括远程高等教育机构。美国通过全国范围内的数据采集，建立评估标准，为高校提升自身的教育质量提供了路径，也为政府部门的外部问责提供了依据。如全国大学生学习性投入调查（NSSE）已经在全美和加拿大的1 500余所高校开展，2012年，有577所高校参与此项目（其中美国高校554所，加拿大23所）。除了参与各种外部组织和机构实施的评估外，各高校内部也实施了各种评估。美国目前有75%的高校建立了针对所有本科生的学业结果评价系统，80%的院校设立了院校研究室，由专职的评估人员负责推广评估活动，收集学生学习和发展评估的资料。

　　四、对我国高等教育质量评估的借鉴及启示

　　21世纪以来我国实施了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”（简称“质量工程”），在“质量工程”第一期建设结束之际，教育部出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，随后在2012年，教育部发布了《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》。这一系列的举措与指导性文件促使高等教育切实把重点放在提高质量上，提高质量已经成为高等学校的主动追求。2011年9月，应教育部要求，“985工程”高校先后公布本科教学质量报告。自此，我国高校展开了教学质量自我评估，并将结果公之于众、接受社会问责的系统工作，并以此为契机建立高等教育质量内部评估体系，实现质量评估内部与外部的对接，提高了我国高等教育质量评估的有效性。

　　然而，我国的教育质量评估方式在某种程度上存在着缺陷：仍然是以资源声誉为主的评估范式，缺乏对教育质量核心要素的分析。其具体表现如下：

　　其一，声誉观、资源观和产出观依然对本科教育教学质量起主导作用。在这些质量观的影响下，大学的办学水平、学术水平、科研成果或毕业生成就等等资源投入产出比成为主要指标，过于注重教育外部因素，忽视了教育教学实践过程以及学生学习结果等核心问题。

　　其二，评估以政府为主，比较单一。虽然教育部制定高校年度质量报告制度在于促进高校开展自我评估，让高校成为质量评估和改进的主体，但是高校作为评估的权利主体依然没有落实。质量报告中即使有学生、用人单位的评价，但是这些利益相关者并未占据主导地位，仍不是评估的主体。

　　其三，“我国的教育质量评估是应教育部的要求而做，其目的在于回应政府和社会的问责”。然而以回应问责为目的的质量评估，没有考虑到大学的自我问责，而且大学内部的质量评估没有覆盖课堂教学，没有涉及学生的学习体验等，这势必降低教育评估的有效性。

　　其四，我国的教育评估结果利用率不高。以《本科教学质量报告》而言，一方面，评估结果对高校自主改革的指导性不够，每年的质量报告多是上一年度的数据改动，整体并未变化，以评促改的效果甚微。另一方面，评估的应用范围不大，报告虽然向社会公布，接受社会监督，但是对社会关心的学生如何发展等核心内容没有体现。

　　然而，不能否认的是我国的高等教育质量评估建设的重点，正逐渐从高校外部政府主导的问责评估向内部的高校自我评估推进。内部质量评估的核心是人才培养质量，应以学校自身的质量管理、监控以及自我评估为主，外部的政府审核、机构认证等促进高校人才培养质量不断提升。美国高等教育质量评估的改进，对我国高等教育评估体系具有如下启示。

　　一是要树立“以学生为中心”的教育评估理念。“以学生为中心”是对传统的以学科为中心、以专业为中心、以教师为中心理念的超越。高等教育质量不体现在学校所拥有的资源和声誉上，而在于有效的本科教育实践。大学应将质量的关注点从以学校为主体转向以学生为主体。

　　二是要将诊断、改进教学质量作为教育评估的根本目的。开展教育教学质量自我评估，是高等教育发展的必然要求。美国大学生学习和发展评估在于先通过对调查数据的分析诊断出学校本科教学存在的问题，然后有针对性地进行改进，最后提高教育质量。我国教育质量评估应超越问责逻辑，坚持以学生为中心的质量观，由外部强制问责制度转向高校“自愿问责机制”建设。

　　三是应建立多元化的教育评估主体。首先，政府应将其评估职能转变为引导与监控，改变其在评估中“一家独大”的地位，避免高校一味迎合政府，确保高等教育评估健康有序发展。其次，我国应建立多元化、非官方的高等教育评估机构，这是高等教育多样化发展的必然趋势和要求。再次，我国应将高校自我评估纳入高等教育内部质量评估体系中，促使高校形成“自主评估—自我监控—自行改革”的良性循环。最后，我国还要重视学生对教育质量的评估作用，学生是高等教育最重要、最直接的利益相关者，却恰恰是最容易被忽视的，他们能够结合切身学习经历来评估高校的教育教学质量。因此，学生作为教育评估的主体之一是非常有必要的。

　　四是应重视教育实践过程。我国应将质量监控的重点从教育投入和教育结果转向有效的教育实践过程。本科教育评估体系或大学排行榜的指标大都关注高校的资源投入以及一系列静态的教育结果。殊不知，结果来自过程，资源的投入不及资源的有效利用，好的教育结果取决于好的教育过程和资源使用过程。我国的教育教学质量评估，应重视教育教学过程的监控与管理，应重视学生的学习过程并针对出现的问题随时改进纠偏，以使学生达到最佳学习效果。